《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》解读

　　7月6日，住房和城乡建设部发布了《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》(以下简称《规划纲要》)。《规划纲要》明确了“十三五”时期全面推进住房城乡建设事业持续健康发展的总体要求和主要目标，从13个方面提出了五年规划的重点任务和重大举措，内涵丰富，精心谋划，行稳致远，为未来五年住房城乡建设事业做出全面安排部署。

　　“十三五”规划是全面建成小康社会、实现第一个百年目标的收官规划，也是我国经济发展进入新常态下的首个五年规划。相比“十二五”专项规划而言，“十三五”《规划纲要》是根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照中央城镇化工作会议、中央城市工作会议对住房城乡建设工作提出的新目标和新要求编制的五年规划，涵盖了住房城乡建设事业的全面工作，综合性更强、含金量更高，是指导住房城乡建设事业改革与发展的全局性、综合性、战略性规划。

　　一、《规划纲要》紧紧围绕推进城镇化和城市建设谋篇布局

　　《规划纲要》按照中央城市工作会议确定的：“顺应城市发展规律、推进农民工市民化、增强城市宜居性、改革完善城市规划、提高城市管理水平”总基调，把城市工作放在党和国家工作全局中来定位，把城市工作作为推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”奋斗目标、贯彻“五大发展理念”的重要抓手和载体，明确城市发展带动整个经济社会发展，城市建设是现代化建设的重要引擎。改革开放以来，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展历程，我国常住人口城镇化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%。“十二五”时期，我国城镇化和城乡建设取得了巨大成绩，城镇化持续推进，城乡和区域空间布局日益优化。然而，在城镇化快速推进、城市建设加速发展的同时，质量不高的问题也日益凸显。超过2万亿农民工及随迁家属难以融入城市，“土地城镇化”快于人口城镇化;城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配;城市建设盲目追求规模扩张，城市管理服务水平不高，“城市病”问题加剧，城镇化发展由速度型向质量型转变的要求日益迫切。

　　“十三五”时期，《规划纲要》提出了2020年我国常住人口城镇化率将达到60%左右的目标，这将带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等方面巨大的投资需求，我国新型城镇化和城市建设仍将处于加速推进的阶段，但将更加注重品质的提升。为此，《规划纲要》总体要求指出，住房城乡建设事业作为经济发展的重点领域，社会发展的重要方面，要把改革创新贯穿于住房城乡建设事业发展全过程，提高发展的质量和效益;要坚持人民城市为人民，推进城市建设、管理和服务优化升级，推动城市管理走向城市治理，提高城市综合承载能力、环境质量和安全运行水平，建设宜居宜业、特色彰显的现代城市，打造和谐幸福、田园牧歌的美丽乡村。

　　二、《规划纲要》整体安排科学务实更具可行性

　　相比“十二五”规划而言，“十三五”时期在主要目标设定、重点任务和重大举措的制定方面，都是结合“新常态”的基本特点进行综合考量，突出了问题导向，《规划纲要》整体内容更加科学务实、有力可行。

　　在主要发展目标设定方面，针对城市建设盲目追求规模扩张现象，将建筑业增加值年均增速由“十二五”时期的9%降至“十三五”时期的5.5%，这种调整主要基于“十三五”时期经济增速的放缓，固定资产投资年均增速由“十二五”时期的17%降至“十三五”时期的9%左右。因此，建设规模扩张速度也将随之减缓，建筑业从高速增长转向中高速增长成为必然趋势。针对城市发展薄弱环节，明确提出加大城镇市政基础设施建设，到2020年建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。近年来，我国城市建设逐步聚焦地下管廊建设。从2013年在36个城市试点建设地下综合管廊始，到2015年全面启动地下管廊建设工作短短三年时间，无论从政策层面、技术标准，还是资金支持等方面，城市地下综合管廊顶层设计已基本完成，“十三五”期间大力推进城市地下管廊建设恰逢其时。

　　在重点任务和重大举措制定方面，针对工程质量保障问题，《规划纲要》明确要求研究建立工程质量保险等市场机制，这是新形势下推进政府职能转变的务实之举。由于我国的工程质量监管方式主要依靠行政手段，随着建筑业的快速发展，政府质量安全监督力量明显不足，发生质量安全事故后，单纯依靠政府部门的集中执法，虽然在短期内收到了较好的效果，但治标不治本。实施工程质量保险制度，可以使政府从包揽一切的“无限责任”政府向服务型政府转变，运用市场的力量和手段促进工程质量管理机制的改革，提高工程质量水平。此外，“十二五”时期，全国各地大规模推进公租房建设，然而一些地区的公租房项目入住率偏低，位置偏远、配套设施建设滞后，导致公租房“叫好不叫座”的现象频出。因此，狠抓公租房配套设施建设，做好公租房的分配入住，让更多的住房困难群众早日搬入新居，成为当务之急。《规划纲要》针对公租房配套设施不完善的现象，明确要求组织排查已开工公租房项目的配套设施情况，列出不完备项目清单，纳入各地配套设施建设计划。

　　三、《规划纲要》以改革创新为主线贯穿始终

　　《规划纲要》要求以改革创新精神全面推进住房城乡建设事业发展，不仅从全面建成小康社会，实现中国梦的高点站位，而且聚焦突出问题和明显短板，着力推进供给侧结构性改革，回应人民群众诉求和期盼，助力经济增长，增进人民福祉。

　　在助推新型城镇化建设方面，《规划纲要》提出了以满足城镇新居民住房需求为主要出发点，建立购租并举的住房制度，并明确了深化住房制度改革的两大方向，即以政府为主提供基本住房保障，以市场为主满足居民多层次住房需求。此外，《规划纲要》明确提出加快培育和发展住房租赁市场。在我国住房租赁市场中，90%以上的供应主体是个人，虽然一些房地产开发企业和中介机构也开展住房租赁业务，但总体来看，由于缺少配套政策支持，专门从事住房租赁的企业仍是少数，远远不能够满足住房租赁消费的需求。为此，《规划纲要》创新提出将从税收优惠、拓展直接融资渠道、完善规划建设和用地政策、鼓励房地产企业开展住房租赁业务等方面扶持住房租赁企业发展。在加快推进棚户区改造方面，《规划纲要》提出提高棚改货币化安置比例，把一些库存商品住房转为棚改安置房。这是落实国家提出的“因城施策化解房地产库存”的创新举措，不仅有利于尽快解决棚户区居民安置问题，也有利于打通保障房与商品房之间的通道，实现住房存量资源的优化配置，给保障对象更多的选择权，在保障成本不变的前提下，提高保障对象的满意度。特别是在当前一些房地产库存高企的三四线城市，大规模上马棚户区改造项目更加剧了资源的双重浪费，调整棚改货币化补偿政策尤为必要。

　　在加快建筑业生产方式改革方面，《规划纲要》提出了推广绿色低碳建造方式，大力发展装配式建筑。长期以来建筑业发展为我国经济增长、基础设施建设和城镇化发展、改善人民群众居住条件做出了巨大贡献。然而，以手工作业为主、以现场砌浇筑的砖石、混凝土结构为主的传统粗放式建筑业生产方式存在突出问题，不仅劳动生产率低、建筑寿命短，而且消耗大量的能源资源、环境污染严重。今年，中央层面、住建部层面纷纷出台政策红利助推装配式建筑发展，这不仅带来建造方式的深刻变革，也将极大推动建材行业的转型升级。在深化建设项目组织实施方式改革方面，提出了大力推行工程总承包制，提高工程建设效率和水平。当前，我国建设项目组织实施方式主要采用设计施工平行发包的传统工程建设模式，工程设计与施工脱节，导致管理成本高、协调工作量大、工期延期、造价突破等问题。推行工程总承包制，可以有效促进工程建设提质增效，推动建筑业转型发展，提升企业的国际竞争力。