关于有序放开发用电计划的一些讨论

4月10日，国家发改委、能源局联合下发了《关于有序放开发用电计划的通知》（简称《通知》），引起了诸多关注和讨论。有序放开发用电计划确实是电力市场建设的一项重要内容，9号文（中发[2015]9号）里也明确指出发用电计划改革是近期推进电力市场改革的重要内容之一。但是如何进行发用电计划的改革？如何有序放开？需要考虑电力市场改革目标、相关历史政策、电力系统的可持续发展等综合因素。在这里给出本人的一些看法，欢迎大家讨论。

【核心观点】发电计划的放开与用电计划的放开受不同因素的影响，不一定要保持同步，强制同步放开会造成一些不必要的麻烦。发用电计划本质上可以看为政府与发电、用电企业签订的一种合同。发电计划的放开包括中长期电量计划的放开与短期运行计划的放开。对本轮改革前政府核准的电厂，其中长期电量计划的放开应综合考虑企业投资、运营成本等因素，步伐不必太快。只要允许发用电计划电量进行转让交易，在一定的市场机制下，仍然可以实现运行中的资源配置优化。

1、发用电计划基本知识

首先讨论一些基本的问题，以便对发用电计划有更加清晰的认识。

1）什么是发用电计划

发用电计划，简单的说，就是政府通过行政方式制订的发电计划和用电计划，即发电企业和用户在一定时期内的发用电量和电价。广义上，发用电计划包括两个方面：一个是中长期的发电、用电的电量计划，一个是在短期、实时的发用电调度方案。无论是中长期的计划还是短期的计划，都包括电量和电价两个方面。

【中长期发电计划】：年度电量在发电企业之间的分配计划及电价。

【短期发电计划】：在中长期发电计划的基础上，如何将总电量分解到每个调度时段。

【用电计划】：包括两个方面，系统缺电时不同用户的停电顺序，以及不同类别用户购电的目录电价。

2）为什么要有发用电计划？

在计划体制下，由于没有建立电力买卖的竞争性的市场，发用电计划方案无法用市场的方式完成，需要一个集中的机构制定发用电方案。

3）改革前的发用电计划如何制订？

【中长期发电计划】由主管机构（一般是政府）按节能发电调度方法确定各机组的年度电量计划。

【短期发电计划】由调度机构在保证电网安全及中长期发电计划执行的前提下按三公原则进行分解，分解到月、日及每个调度时段（如十五分钟）。

【发电计划中的上网电价】发电企业的上网电价由政府考虑机组类型、成本、环保等情况综合制订，目前大多数电厂执行标杆电价，同类机组采用相同的上网电价。

【用电计划】政府将用户根据重要程度、停电损失等将其分为一级用户、二级用户等不同类别并进行排序，实际运行中缺电或发生事故等情况下据此进行停电安排。用户的购电价格按照类型（居民、工商业等）、电压等级等确定。

3）为什么要放开发用电计划？

电力市场环境下，放开电力行业中的竞争性业务环节，通过市场进行资源的配置，可以提高资源配置效率。电力系统中输配电服务有一定的自然垄断性，但发电、售电不具有自然垄断性，可以、应该引入竞争，由市场确定发用电方案，以提高资源的配置效率。资源优化配置包括长期和短期两个方面。从长期看，通过放开发用电的中长期计划，引导未来电源、用户的合理规划和投资。从短期看，通过放开发用电的实时调度方案，引导电力系统的经济运行。

4）什么是有序放开发用电计划？

有序放开发用电计划，就是考虑具体市场的一些实际情况，按照一定步骤、一定速度逐渐放开发用电计划。一方面要尽快推动电力市场的建设，实现通过市场方式的资源配置，另一方面要考虑历史问题，保证从计划体制到市场体制的平稳过渡。

5）当前是如何放开发用电计划的？

【中长期发电计划】从总用电量中拿出一部分电量进行市场化交易，发电企业通过竞争获得发电权，剩余部分仍然按照传统的计划方式分配。逐渐增大市场电量比例，减小政府制定的发电计划的比例。实际操作中有两种方法：

①“先市场，后计划”模式：即给定市场量，由计划电量兜底。这种方法实施起来比较简单，大多数地区刚开始进行中长期交易时都采取这种方法。这种方法需要考虑对获得一定市场份额的发电企业在进行计划电量分配时是否对市场份额对应的发电容量进行扣除的问题。

②“先计划，后市场”模式：先给定计划量，由市场电量兜底。这种方式下，不存在上述“容量扣除”问题，但需要进行偏差处理，市场成员需要按照一定规则承担偏差电量的成本。

【短期发电计划】目前各地的市场主要在进行中长期电量的交易，没有短期的交易。从中长期电量计划到短期的实时负荷计划，目前大多数市场仍然按照以前的方法，按三公原则在保证系统安全可靠的情况下按等进度的原则进行分解，没有进行实时的优化。一些地区建立的深度调峰市场，在一定程度上实现了短期内发电计划的优化。

【用电计划】用电计划的放开主要体现在售电侧放开，用户可以直接从发电企业购电或通过售电公司购电。市场用户的购电价格不再执行目录电价，由市场确定。

6）什么是优先发用电计划？

【优先用电计划】政府从保证民生等角度制订的对一些用户的优先用电计划。反映在两个方面。一个方面，具有优先购电权，在制订有序用电计划时列入优先保障系列，原则上不参与限电；另一方面，电价方面执行政府定价，市场初期不参与市场竞争。优先用电的范围主要包括一产用电，三产中的公共事业、公益性服务行业用电，以及居民用电等。

【优先发电计划】政府从支持新能源发展、能源供给安全、水库调度等方面确定的需要优先出售的电力电量。优先发电计划的制订除了考虑电力系统安全、环保等方面的要求，还受国家整体能源政策、社会民生等方面因素的影响。进入优先发电计划的电量可以政府定价或市场价。如果按市场价，相对非优先发电企业，同等情况下有优先出售的权利。

从上面看到，优先发电、优先用电中的优先都有两种表现形式：一种是政府定价，不参与市场，优先发电或用电；另一种是参与市场，但在同等情况下优先发电或用电。目前主要是第一种形式，即政府定价的形式。但根据其定义，并不排除优先发电、用电的相关市场成员进入市场。

7）什么是基数电量？

总计划电量确定后，扣除优先发电部分，剩余的计划电量分到非优先发电机组，就是基数电量。

2、有序放开发用电计划的相关规定

中发9号文是本文电力市场改革的纲领性文件。在9号文中，指出近期需要重点推进的7项电力体制改革任务，其中第4项即为：“推进发用电计划改革，更多发挥市场机制的作用”。具体内容包括有序缩减发用电计划、完善政府公益性调节性服务功能、进一步提升以需求侧管理为主的供需平衡保障水平。