电煤矛盾“老大难”调控需要政策“工具包”

某种意义上，电煤矛盾是我国能源问题的“老大难”，30余年来持续不断，三五年一个轮回，尚未忘却，复又抬头。2016年6月份以来，电煤再次成为热门话题。

如果能够毕其功于一役，完全放开政府管制，任由市场价格自由浮动，不失为一种解决问题的办法。但是目前看来，这个办法能否行得通，尚值得讨论。而如果不能做到完全放开，那起码也要改变目前政府被市场牵着走的局面。

有形之手收放两难

作为大宗商品和基础物资，煤炭长期以来都是能源管理部门的重点看管对象。因此，煤炭的命运一直由政府这只大手把控。

在计划经济时代，煤炭价格完全由政府决定。直到1985年，国务院推行政企分开，要求政府机构减少对企业经营活动的直接干预，加强宏观调控。为了鼓励煤企增加产量，同时保护低效率的下游产业，煤炭价格双轨制出现，形成了煤炭指导价（针对计划煤，即重点合同煤）、市场价（针对市场煤）并存的价格体系。

中国式改革向来是渐进式的，政府有形之手逐步放松，当时实行电煤价格双轨制的目的，是为了平衡电力和煤炭两个行业利益。但由于煤价始终被严格管制，指导价低于市场价，导致计划内煤炭逐渐减少，计划外出售的煤炭越来越多。特别是在上世纪80年代后期到90年代初，除发电以外的煤炭下游市场逐渐放开，煤炭市场定价在多个行业得以施行，但电价一直受政府控制，导致电煤价格的市场并轨之路一直不畅通。1990年以来，除了煤炭市场极为低迷的1999～2000年，重点合同电煤价格长期低于电煤市场价。

政府曾在1994年试图完全放开煤炭价格控制，煤、电之间产生了严重争端，一些发电企业无力按市场价购煤，煤企便拒绝供煤，停电现象时有发生。在此情况下，保供电成为首要任务，政府之手不得不再次收紧，1996年，国家规定无论是国有煤矿、地方煤矿还是乡镇煤矿，对电厂供煤都要执行国家指导价。

多年来的历次煤炭订货会，实质就是煤、电行业讨价还价的场所，这是一个极为艰难的过程。2002年终于出现煤炭订货会历史上的首次失败，只有9000万吨重点合同电煤成交，仅占当年电煤总量的37.5%。而且煤企普遍以各种借口不完全履行合同，在当时的法律框架下，煤炭合同对煤炭企业来说是一个软约束，煤企的违约风险和可能遭受的惩罚极为有限。

2010年12月1日，国家发改委在山西省部分煤炭和电力企业生产经营座谈会上明确要求，2011年重点合同电煤价格要维持2010年水平不变，不得以任何形式加价，这意味着电煤价格再次进入政府严格管制状态。

直到2012年12月25日《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》发布，终于吹响了电煤市场化改革的最终号角，从2013年起重点合同煤被取消，煤企和发电企业自主协商确定价格。然而，政府管制并未就此消失，电煤重点合同改制为煤企与电厂之间签订的中长期合同，煤价虽然可以参照市场变化相应调整，但合同中的基础价格形成过程中依然有政府相关部门的身影。

想放放不开，想管问题又更多，电煤成了政府部门的“心病”。管制始终无法完全消失，导致电煤供需一直存在种种矛盾，如在煤炭供应总体过剩的背景下重点合同电煤依然供不应求，政府不得不实行资源配给制；计划煤和市场煤的价格差异导致了炒卖合同的行为等等。作为中间协调者，政府这只有形之手陷入两难境地。

价格越调越涨的尴尬

2015年年初以来，煤炭销量一路下行，煤价也一度重挫。2015年年底，业界普遍预测2016年我国煤炭市场将继续呈现供大于求的态势，价格下行压力依然较大。政府部门也认同这一判断，并表示应把煤炭行业作为降本增效的重点，促进行业健康平稳运行。2016年2月5日，国务院发布《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，提出了阶段性工作目标：未来3～5年，退出产能5亿吨，减量重组5亿吨。这就意味着，3～5年内要去掉10亿吨煤炭产能，超过2015年煤矿产能总规模的六分之一。该文件同时要求所有煤矿以全年276个工作日实施生产，相当于将煤炭产量瞬间下调16%。

一石激起千层浪。随着产能被大幅削减，2016年6月以来，电煤从生产、运输、中转再到终端，各环节价格明显上涨，经过层层叠加，短短几个月内大部分电厂的实际到厂煤价累计涨幅超过了300元/吨。

“煤泄气”变成了“煤超疯”，政府部门只好反转掌心，连发大招。2016年9月8日，国家发改委、能源局、煤矿安监局组织召开了稳定煤炭供应、抑制煤价过快上涨预案启动工作会议；9月23日，国家发改委启动煤炭一级响应机制，即日增产50万吨；9月27日，国家发改委等部门召开保障冬季煤炭稳定供应的会议；9月29日，国家发改委召开煤炭去产能通气会，下发《关于适度增加部分先进产能投放，保障今冬明春煤炭稳定供应的通知》；之后，国家发改委又召集大型煤炭集团一把手，数次研究保供应、稳定煤价、上下游签订中长期合同等工作；11月1日，国家发改委发电文要求有序增加煤炭产能释放，确保2016年冬2017年春煤炭稳定供应；11月3日，国家发改委价监局召集相关煤炭生产企业召开规范煤炭企业价格行为提醒告诫会……可谓各种“套路”齐上马。

然而，暴风骤雨般的大招，依然难灭“煤超疯”之火。煤炭企业轮番上调煤炭售价成为煤炭市场2016年下半年的主旋律。10月12日，秦皇岛港5500大卡动力煤平仓价突破600元/吨大关，11月7日触及700元/吨高位，比年初低点上涨了330元/吨，涨幅达到89%。

尽管政府一再表示煤价上涨不可持续，但煤价还是我行我素地狂飙了将近半年的时间。市场无形之手来势汹汹，政府的有形之手再次陷入尴尬。

调控需要政策“工具包”

其实，电煤价格调控失灵的类似窘境已经不止一次发生，2008年，国家发改委就曾出台过临时价格干预措施，要求全国煤企供发电用煤矿价一律不得超过最高限价，但限价令实施后煤价仍持续上涨，最高涨幅达到70%。“越调越涨”怪圈让煤炭限价令成了一纸空文。

无论是哪些因素造成了“煤超疯”现象，有一点是可以肯定的，2016年以来煤炭市场运行本身异常复杂，加之人为的“去产能”因素干扰，市场形势波谲云诡，市场上各方参与主体相互博弈时只能抓住那些明确的信号。

电煤市场价格形成过程中，无论是作为供需方的煤炭企业和发电企业，还是中间商与投机炒作者，相互之间为不完全信息博弈。如果任由市场机制起作用，作为长期合作对象，它们最终会达成比较合理的交易。但我国政府往往对市场的容忍度不够，稍有波动就直接出手干预。长期以来，电煤供需双方便形成了路径依赖，每年“顶牛”，只等政府来裁决。由于政府获取信息的特殊地位，市场各方认为其决策是理性的，其发出的信号也是真实可靠的，因此，政府的行为便成为市场主体决策的重要信号。

于是，一旦政府不断出面干预市场，买卖双方就会产生应激性反应。如果政府抑制电煤价格，煤炭企业会有电煤价格看涨的预期，从而不断涨价，发电企业则疯狂地抢购，造成供需更加失衡，电煤价格越调越高。同时，电煤中间商和投机者也会看涨电煤，于是囤煤或者抬高期货价格。而且政府出台的政策越多，市场越恐慌，最终导致政府调控这只有形之手显得没有力量。

在错综复杂的形势下，政府进行多目标约束下的政策决策是十分艰难的。但其实，政府的决策选择无非两个，要么是提高市场传递信息的能力，引导企业客观准确地进行市场决策；要么是放弃对市场信息的依赖，直接对交易环节进行干预。两种选择都不能说错，尤其在我国由计划经济向市场经济的漫长转轨过程中，两种选择更应该配合使用。但关键问题在于，政府政策不能成为市场主体“反其道而行”的信号，更不能被市场行为所“绑架”。

提高政府干预市场的方法和水平，一个有效的措施是准备政策“工具包”。作为一个负责任的政府，任何政策的出台都应该是审慎的，都要经过调研、分析和论证，甚至进行必要的仿真或实践检验，绝不能临时匆忙出台。如果总是跟风市场，临时应对，不仅政策效用会大为衰减，还会泄露市场信号，被市场主体利用，造成适得其反的结果。而如果能够备足电煤调控的政策“工具包”，针对供需不平衡如何协调、价格上涨如何应对、价格下跌如何调控等课题形成一系列备选政策，然后根据市场状况随时“出牌”，应对自如，相信政策效果会大不一样。

而且这种方法具有一定的可行性，毕竟电煤问题由来已久，各种情形都曾出现，针对各种疑难杂症也都曾开过处方，如果认真总结，根据现实情况适时调整，调控电煤的法子还是有的，“工具包”一定不会囊中羞涩。当然，后期如何使用“工具包”，也还是需要考验政府的调控艺术。

（作者系能源经济与管理专家，工学博士、管理学博士后）