发电企业的困惑和监管的尴尬

环保电价的检查与我国政府正在如火如荼的电力市场化改革放在一起，让我们陷入的深深的思索——环保电价这一深深刻着计划烙印的价格政策，该何去何从?

5月10日，国家发展改革委 环境保护部联合下发“关于组织开展全国环保电价专项检查的通知”，自2016年5月20日至10月31日，各省级价格和环保主管部门联合检查发电企业、电网企业2015年度的环保电价政策执行情况。重点检查内容为执行环保电价的燃煤发电机组二氧化硫、氮氧化物、烟尘排放浓度小时均值超过限值的行为;燃煤发电企业因人为原因导致在线监测数据失实的行为;电网企业因主观原因导致环保电价不能正确执行的行为等。

此次是国家自2014年新的环保电价及环保设施运行监管办法颁布以来，第二次大规模对环保电价进行检查。对比2015年的专项检查，主要有以下特点：一是强调主观故意行为的检查，更加注重检查结果的整改;二是以“严格行政处罚”取代“把握处罚力度”，检查时间延长了两个月;三是创新检查方式而不是简化处理方式，鼓励违法举报;四是强化了检查过程中的内部监管，提高思想意识的同时，加强对检查和处罚的督查督办;五是环保部关于检查的组织司局更名为大气司。

环保电价的检查与我国政府正在如火如荼的电力市场化改革放在一起，让我们陷入的深深的思索——环保电价这一深深刻着计划烙印的价格政策，该何去何从?

一、电力价格如何附加了环保的重任

从脱硫加价到脱硫、脱硝、除尘加价政策的出台，背景都几乎都是进行大气污染物防治、贯彻落实国务院节能减排工作部署。从2007年的《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法》到2014年《燃煤发电机组环保电价及环保设施运行管理办法》，第一条均是发挥价格杠杆的激励约束作用，促进环保设施的建设，减少排放，改善大气质量。从此可见，环保加价的目的是促进建设和运行环保设施，切实改善大气质量，落实国家关于大气污染防治的相关法律和行动计划，践行国际承诺。而更深层次的含义是要完成污染物排放的任务，必须要加大环保改造的力度，以具有一定收益的激励政策带动环保投资。

根据中电联数据，2008年-2014年，火电机组装机增长53%，达到92363万千瓦。从环保部公布的“全国环境统计公报”来看：从2008年-2014年，全国二氧化硫排放量由2321.2万吨下降到1974.4万吨;氮氧化物排放量由1629.4万吨增长到2078万吨(先增后降);烟尘排放量由901.6万吨增长到1456.1万吨。从燃煤机组环保投资来看，全国大部分燃煤机组已经完成了脱硫设施改造，脱硝和除尘设施的改造也在按照《大气污染防治行动计划》的要求加速推进，超低排放改造在国家的鼓励政策下各大集团都在加快改造，希望拿到鼓励电价。主要污染物排放的降低和煤电机组大干快上的环保改造是分不开的。

二、电力市场化改革使环保电价监管陷入尴尬

首先环保电价是一种加价政策，加价的基础是燃煤机组标杆电价，而标杆电价是计划体制下的电量分配为基础，这不仅使环保电价在执行过程中与电力市场化改革格格不入，也给价格监管带来了困惑。

(一)电力体制改革的碰撞

中央十八届三中全会提出要充分发挥市场配置资源的决定性作用，这也是新一轮电力市场化改革的目标之一，由市场优化资源配置、调节供需、形成价格。国家发改委5月3日撰文指出，价格机制是市场机制的核心。创新价格机制，既是加强需求侧管理的重要举措，也是推进供给侧结构性改革的关键环节。

由此可见，价格作为市场机制的核心，形成机制不是行政指令，而是供需决定。在全国各省区大规模开展电力市场化交易的现状下，由供需双方协商确定价格的电量规模不断扩大，而这个价格的内涵是电量的成本，自然也包括环保支出。由于定价机制发生改变，环保的成本已经内含在价格其中，而不是额外的加价。

(二)发电企业的困惑

随着市场化规模的扩大，煤电企业关于环保加价也愈加困惑。按照电改配套文件规定，要有序放开发用电计划，让属于计划部分的电量执行国家标杆电价和环保加价，而由市场形成的电量并没有额外增加环保加价的筹码，无论市场价格多么低，仍隐含其中含有环保加价。

从另一个角度看，电能的同质化，用户并无法区分哪些电能是环保的，哪些不是。用户与发电企业的发用电曲线也并不是严格匹配，直接交易市场并不是严格意义的物理交割的实物市场，更像是在一定时间内以特定价格购买的发用电的权利。同样道理，政府和企业呼吁的环保热价无法落地的重要原因之一，用户并不愿增加该部分的支出而获取并没有区别的生活体验。

二是环保电价检查与排污收费的冲突。环保电价检查主要是检查的环保设施的运行和管理，而非价格本身。更进一步说检查的是发电企业的内部管理，而不仅仅是能否做到达标排放。达标排放的标准不仅有国家标准，也有地方标准，采取哪个严格就按哪个标准来检查的原则，标准的不统一与相同价格水平下的不同环保成本支出也是发电企业的困惑。

再有令发电企业困惑的是，国家发改委、财政部和环境保护部联合印发的《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》(发改价格〔2014〕2008号)，目的也是利用经济手段、价格杠杆作用，建立有效的约束和激励机制，促使企业主动治污减排。这与《大气污染防治法》中要求的“国家对重点大气污染物排放实行总量控制”目标一致。但是，总量控制的基础下，检查发电企业环保设施运行情况，既要总量不超标又要总量的积累过程也不超标的双重处罚标准。

(三)监管层面的尴尬

监管层的尴尬主要体现在三个方面，一是价格监督检查部门仅仅是检查的执行部门，就没有参与价格政策的制定，只能执行检查任务本身。而对于该项检查的可行与合理性并没有发言权。二是从检查通知的本身，也体现了国家层面对各省市级层面监管的不信任，既要求克服“消极懈怠思想和畏难情绪”，又要国家层面组成督查组对地方检查的不作为或作为不当进行督查。三是检查本身就是计划体制下的“有罪推定”的体现，查找发电企业弄虚作假的相关证据。而作为发电企业主要盘算环保投资通过环保电价进行回收，并不存在骗补的主观，更多考虑的是成本的控制和设备的安全稳定运行。四是当前的电力市场现状下，煤机调峰的概率越来越大，负荷率较低的情况下，排放超标的风险加大。在此前提下的环保电价检查、没收、罚款，可能促使发电企业申请停止执行环保电价。

三、有关建议——去管制化，由市场发挥作用

在电力体制改革的大背景下，价格改革是核心内容，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》中对能源领域的价格改革划定了时间表，到2017年，竞争性领域和环节价格基本放开，到2020年，市场决定价格机制基本完善。通过电力市场竞争形成市场交易电价，还原电能的商品属性中，环保电价的谢幕还要政策制定者进一步的放松管制，真正发挥市场作用。

一方面监管依据转变，价格杠杆适时退出，过渡阶段环保电价并入标杆电价，最终电力价格交由市场形成，污染物排放由环境保护法和大气污染物防治法进行约束。另一方面环保设施的规范运行与其他发电设备一样对待，是发电机组转入商业运行的前提。三是简化监管流程，管住污染物排放出口，推行排污权交易，实现达标排放和总量控制的双重管控。

备注：全国环境统计公报

2008年全国废气中二氧化硫(SO2)排放量2321.2万吨，比上年减少5.9%。烟尘排放量901.6万吨，比上年减少8.6%。工业粉尘排放量584.9万吨，比上年减少16.3%。氮氧化物排放量1629.4万吨，比上年减少0.8%。

2009年全国废气中二氧化硫(SO2)排;放量2214.4万吨，比上年减少4.6%。烟尘排放量847.7万吨，比上年减少6.0%。工业粉尘排放量523.6万吨，比上年减少10.5%。氮氧化物排放量1692.7万吨，比上年增加4.2%。

2010年全国废气中二氧化硫(SO2)排放量2185.1万吨，比上年减少1.3%。烟尘排放量829.1万吨，比上年减少2.2%。工业粉尘排放量448.7万吨，比上年减少14.3%。氮氧化物排放量1852.4万吨，比上年增加9.4%

2011年全国废气中二氧化硫(SO2)排放量2 217.9万吨。其中，工业二氧化硫排放量为2 017.2万吨，城镇生活二氧化硫排放量为200.4万吨。全国废气中氮氧化物(NOx)排放量2 404.3万吨。其中，工业氮氧化物排放量为1 729.7万吨，城镇生活氮氧化物排放量为36.6万吨，机动车氮氧化物排放量为637.6万吨。全国废气中烟(粉)尘排放量1 278.8万吨。其中，工业烟(粉)尘排放量为1 100.9万吨，城镇生活烟(粉)尘排放量为114.8万吨，机动车烟(粉)尘排放量为62.9万吨。

2012年全国废气中二氧化硫排放量2117.6万吨。其中，工业二氧化硫排放量为1911.7万吨，城镇生活二氧化硫排放量为205.7万吨。全国废气中氮氧化物排放量2337.8万吨。其中，工业氮氧化物排放量为1658.1万吨，城镇生活氮氧化物排放量为39.3万吨，机动车氮氧化物排放量为640.0万吨。全国废气中烟(粉)尘排放量1234.3万吨。其中，工业烟(粉)尘排放量为1029.3万吨，城镇生活烟(粉)尘排放量为142.7万吨，机动车烟(粉)尘排放量为62.1万吨。

2013年全国废气中二氧化硫排放量2043.9万吨。其中，工业二氧化硫排放量为1835.2万吨、城镇生活二氧化硫排放量为208.5万吨。全国废气中氮氧化物排放量2227.4万吨。其中，工业氮氧化物排放量为1545.6万吨、城镇生活氮氧化物排放量为40.7万吨、机动车氮氧化物排放量为640.6万吨。全国废气中烟(粉)尘排放量1278.1万吨。其中，工业烟(粉)尘排放量为1094.6万吨、城镇生活烟尘排放量为123.9万吨、机动车烟(粉)尘排放量为59.4万吨。

2014年全国废气中二氧化硫排放量1974.4万吨。其中，工业二氧化硫排放量为1740.4万吨、城镇生活二氧化硫排放量为233.9万吨。全国废气中氮氧化物排放量2078.0万吨。其中，工业氮氧化物排放量为1404.8万吨、城镇生活氮氧化物排放量为45.1万吨、机动车氮氧化物排放量为627.8万吨。全国废气中烟(粉)尘排放量1740.8万吨。其中，工业烟(粉)尘排放量为1456.1万吨、城镇生活烟尘排放量为227.1万吨、机动车烟(粉)尘排放量为57.4万吨。