排污费或将退出历史舞台 已征收了37年

  环保税法来了

  8月29日，十二届全国人大常委会第二十二次会议初次审议了环境保护税法草案。

  这也使得环境保护税法草案成为落实税收法定原则提出之后，首部提交全国人大常委会会议审议的税法草案。

  按照“税负平移”的原则进行环境保护费改税、允许地方上浮应税污染物的使用税额和暂不对二氧化碳征税、建立环境保护税征管协作机制——财政部部长楼继伟在作草案说明时指出，立法总体考虑了上述三方面因素。

  中国政法大学财税法研究中心主任施正文近日在接受记者采访时称，环境保护税不仅对于促进企业强化环保具有重要作用，其“清费立税”的举措，还是优化税制、优化税种布局的新开端，对于税收体系的完善及税制结构的健全具有重要意义。

  排污费长期存在三方面问题

  1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》正式确立了排污费制度，现行环境保护法延续了这一制度。2003年国务院公布的《排污费征收使用管理条例》对排污费征收、使用的管理作了规定。

  据统计，2003年至2015年，全国累计征收排污费2115.99亿元，缴纳排污费的企事业单位和个体工商户累计500多万户。2015年征收排污费173亿元，缴费户数28万户。

  排污费制度对于防治环境污染发挥了重要作用，但与税收制度相比，排污费制度存在执法刚性不足、地方政府和部门干预等问题。

  记者注意到，国家税务总局、财政部、环境保护部提供的参阅资料披露，排污费主要存在以下三方面问题

  征收标准低于污染治理成本。2014年，国家将污水和废气中主要污染物的排污费征收标准分别提高至1.4元和1.2元，并对5项主要重金属污染物以每污染当量1.4元的标准单独计征，但仍远低于污水和废气每污染当量2.46元和2.1元的治理成本。

  行政干预仍然存在。相当一部分地区重经济增长、轻环境保护，划定“无费区”“企业宁静日”等，不许征收排污费。

  环保部门经费依赖排污费现象较为严重。从各级环保部门看，省级部门经费保障状况相对较好，人员经费、公用经费能够得到保障，但环境管理等业务经费、能力建设资金依赖排污费。市级部门经费保障依赖排污费程度较高，行政在编人员经费、公用经费基本能够保障，但经费定额标准偏低，业务经费、能力建设资金缺口较大；财政资金能够安排部分事业单位人员基本支出，对自收自支单位的经费不能保障。县级部门经费保障情况较差，严重依赖排污费，尤其是中西部地区，由于财力不足，“以收定支”即根据排污费收入确定环保部门年度预算支出的现象十分普遍。

  为了解决这些问题，有必要进行环境保护费改税。

  “为实现排污费制度向环境保护税制度的平稳转移，草案根据现行排污费项目设置税目，将排污费的缴纳人作为环境保护税的纳税人，将应税污染物排放量作为计税依据，将现行排污费收费标准作为环境保护税的税额下限。”楼继伟解释说。

  环境保护费改税后，征收部门由环保部门改为税务部门，同时又离不开环保部门的配合，为此，草案对征管分工协作机制作了规定。草案第十五条规定，环境保护主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台和机制。

  授权立法赋予地方适当权限

  考虑到各地情况差异较大，允许地方以《环境保护税税目税额表》规定的税额标准为基础，上浮应税污染物的适用税额。这是草案重点解决的一个突出问题。

  按照2014年9月国家发改委、财政部、环境保护部《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》要求，全国31个省、自治区、直辖市已于2015年6月底前，将大气和水污染物的排污费标准分别调整至不低于每污染当量1.2元和1.4元，即在2003年基础上上调1倍。

  其中有7个省、直辖市调整后的收费标准高于通知规定的最低标准，北京调整后的收费标准是最低标准的8至9倍；天津调整后的收费标准是最低标准的5至7倍；上海分三步调整至最低标准的3至6.5倍；江苏分两步调整至最低标准的3至4倍；河北分三步调整至最低标准的2至5倍；山东分两步将大气污染物收费标准调整至最低标准的2.5至5倍；湖北分两步调整至最低标准的1至2倍。

  草案以现行排污费收费标准作为环境保护税的税额下限，规定：大气污染物税额为每污染当量1.2元；水污染物税额为每污染当量1.4元；固体废物按不同种类，税额为每吨5元至1000元；噪声按超标分贝数，税额为每月350元至11200元。同时，兼顾目前部分省、直辖市上调了排污费收费标准且有的省、直辖市收费标准较高的情况，规定省、自治区、直辖市人民政府统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求，可以在《环境保护税税目税额表》规定的税额标准基础上，上浮应税污染物的适用税额，报同级人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案。

  “作为中央提出落实税收法定原则之后第一部提交全国人大常委会审议的税法，环保税法应该坚持税收法定原则。但是，环保问题又具有较强的地方性，因此在坚持税收法定原则前提下，通过授权立法赋予地方适当权限。同时，必须是由地方人大而不是地方政府来行使地方税收立法权。因此从这方面来看，这种授权与之前的授权完全不同。”施正文指出。

  草案的这一内容，在全国人大常委会分组审议期间也备受关注。

  全国人大常委会委员尹中卿指出，环境保护问题具有较强的地方性、阶段性，各个地方、不同发展阶段情况千差万别。为了统筹考虑各地区环境承载能力、污染排放现状、经济社会发展阶段和生态发展目标任务，充分发挥地方政府治理环境的积极性，环境保护税法不仅要全面贯彻落实税收法定原则，同时也应当赋予地方适当的税政管理权限。

  “环境保护税的税收基本要素及其基准水平应当由法律来规定。要在坚持税收法定原则的前提下，通过授权立法赋予国务院和地方人大适当权限，通过制定行政法规、地方性法规，因地制宜、因时制宜制定实施细则，保证环境保护税法得到有效实施。”尹中卿说。

  二氧化碳暂不纳入征税范围

  各方面争议较大的对二氧化碳征收环境保护税问题，暂不纳入征收范围——这是草案解决的另一个突出问题。

  事实上，我国二氧化碳的排放量，早在几年前就已经达到一个比较高的数值。资料显示，2000年至2010年，我国二氧化碳排放占比由12.9%提高到约23%,人均二氧化碳排放量在2011年已超过世界平均水平。

  中美两国于2014年11月12日共同发布的《中美气候变化联合声明》提到，中国计划在2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰。

  未来向低碳能源转型和温室气体减排已是大势所趋。而这些年，针对二氧化碳排放征税的讨论，也一直在持续。

  有观点认为应该对二氧化碳排放进行征税以保护环境，但也有观点担心征税会对经济发展造成影响。最终，对于这一各方面争议比较大的“对二氧化碳征收环境保护税问题”，草案决定“暂不纳入征收范围”。

  是否对二氧化碳作出征税的规定，在国际上也未达成共识。施正文指出，全球对此还没有整体方案，事实上，其他国家开征碳税的也很少。

  根据2012年底经济合作与发展组织（简称OECD）环保税收数据库的最新数据（涉及33个OECD国家和14个非OECD国家），国家税务总局、财政部、环境保护部组织课题组对环境保护税（费）国际经验进行了研究。在本次研究涉及的47个国家中，截至2012年底，对二氧化碳排放征税的有8个国家，其中OECD国家5个、非OECD国家3个。

  施正文认为，发达国家在减少二氧化碳排放方面承担得较少，在这种情况下，我国率先开征碳税，可能会对经济社会发展不利。

  中国法学会财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文表示，我国现阶段还是发展中国家，处在工业化过程中，二氧化碳排放难以避免，这也是需要付出的发展代价。从长远来看，二氧化碳排放应该征税，但何时开征还是要根据国情需要作出考量。

  施正文同样认为，草案现在没有对二氧化碳进行征税，但并不代表以后不征，因此，应当在环境保护税法中对未来拟扩大的征税范围作出宣示性规定，为未来改革提供立法依据，可以在草案第二条中增加规定第二款“对二氧化碳等的征税，根据经济社会发展情况，通过修订本法的方式来规定”。