铁路吸引外资16年成果为零:运营基本由铁总说了算

（原标题：铁路吸引外资喊了16年 尚未有成功的外资入铁案例）

6月28日，国家发改委、商务部联合发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，大幅放开银行、汽车、铁路干线网、电网等22个领域的外商投资，这意味着从7月28日起，外商投资将获准进入这些行业。

其中，第11条规定，取消铁路干线路网的建设经营需由中方控股的限制；第12条规定，取消铁路旅客运输公司须由中方控股的限制；加上之前取消的轨道交通设备制造外资准入限制，铁路行业已经基本完全开放。

这已经不是铁路第一次放开外商投资限制。事实上，从2002年开始，铁路吸引外资已经走过了16个年头，不过，截至目前，尚未有成功的外资入铁案例。因此，吸引外商投资固然重要，下一步如何落地更加重要。

“不管是民资还是外资，对铁路投资的疑虑都是比较相似的，目前铁路建设项目，从投资决策、资金筹集、施工建设到经营管理，几乎都在部门内封闭运行。在路网的主干线和绝大部分区域，铁路客运基本为国铁经营，实行刚性价格机制，即使民资和外资参与进来，它们也没有定价权。因此就缺乏合理的利益分配机制，也缺乏足够的法律保护，这导致民资入铁缺乏成功案例。”国家发展改革委综合运输研究所所长董焰对《华夏时报》表示。

16年放开之路

和一般以为的不同，事实上，铁路并没有严格的禁止外资投资的限制。

2002年4月，连接山东省烟台市和辽宁省大连市的烟大铁路轮渡项目首次向外国投资者敞开大门，迈出了改革的关键一步。

2005年1月12日的全国铁路会议上，时任铁道部部长刘志军表示，铁道部决定进一步放开包括设计、施工、监理三大领域在内的铁路建设市场。其意在拓宽筹融资渠道，积极吸引地方政府、企业、民间资金参与铁路建设，同时增加外资利用规模。

当年6月，山东省国资委在招商的6个地方铁路项目中明确，其中3个项目允许外资独资建设，2个项目可向外资转让既有产权。

这是中国铁路运输行业第一次拟向外资全资转让铁路股权，被视为中国首次对外资开放股权。同时，武广客运专线也向国内外征召投资者，募集资本高达180亿元人民币。

2012年，受到铁路建设资金缺口和铁路内部高层震荡的影响，铁路不得不打开市场化大门，当年7月23日，中国发布了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，首次允许外资和民营资本进入国家经济命脉的线铁路，时任副部长陆东福表示，对包括外资在内的一切非公资本“实行国民待遇”。

2014年，为保障铁路建设正常进行，湖北、四川、山东等省份都出台了不同的引资政策，基本表示全面放开铁路市场，欢迎各种资本各种形式的合作。 江西出台的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的实施意见》明确规定，明确江西将全面放开铁路建设市场，多方式、多渠道筹措铁路建设资金，鼓励境内外资金以股权等方式参与省内铁路建设。随着城际铁路等权限下放，各个地方可以放开的权限更多；国家发改委也向社会公布首批鼓励社会资本参与的80个项目大礼包，涵盖铁路、公路、港口等基础设施项目，发改委官员公开表态欢迎外资在相关条件下加入国家级项目的投资。

2015年，国家发展改革委、商务部新发布的《外商投资产业指导目录（2015年修订）》中，明确分为鼓励、限制、禁止三大类外商投资产业目录，其中，鼓励外商投资的铁路相关领域包括：电气化铁路架空导线的生产，高速铁路轴承的制造，高速列车用齿轮变速器的制造，铁路机车装备的再制造，铁路大型施工、铁路线路、桥梁、隧道维修养护机械和检查、监测设备及其关键零部件的设计与制造，轨道交通运输设备的制造（限于合资、合作），铁路干线路网的建设、经营（中方控股），高速铁路、铁路客运专线、城际铁路基础设施综合维修等。限制外商投资的铁路相关领域包括：铁路旅客运输公司（中方控股）。 值得注意的是，禁止外商投资产业目录中没有铁路相关领域项目。

2017年1月，铁路外资准入进一步放开，《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》指出，制造业重点取消轨道交通设备制造等领域外资准入限制；鼓励外资投资“铁路大型施工、铁路线路、桥梁、隧道维修养护机械和检查、监测设备及其关键零部件的设计与制造”；鼓励外资投资“电气化铁路架空导线”；鼓励外资投资“铁路干线路网的建设、经营”；鼓励外资投资“高速铁路轴承”；鼓励外资投资“机床、工程机械、铁路机车装备等机械设备再制造”；鼓励外资投资“城际铁路、市域（郊）铁路、资源型开发铁路和支线铁路及其桥梁、隧道、轮渡和站场设施的建设、经营”；鼓励外资投资“高速铁路、城际铁路基础设施综合维修”；鼓励城市地铁、轻轨等轨道交通的建设、经营。

直到今年，新的负面清单，将我国铁路所有对外资的限制基本都消除了，铁路完全向外资敞开怀抱。

不过，外资对此反应非常冷淡。一个可供查验的是，鼓励开放16年，目前全国铁路营业里程达到12.7万公里，但尚未有一例外资投资的成功案例。

关键问题待解

事实上，同样身为国内资金，民资入铁的成功案例也凤毛麟角。

2005年，浙江民营企业光宇集团投资衢常铁路，2007年6月因种种原因出局，衢常铁路回归国有；2006年，天津国恒铁路投资建设从广东罗定至广西岑溪的罗岑铁路，但建设依然遭遇了一波三折，建成通车日程也从2009年一再推迟，烂尾7年后，国恒尝试卖掉罗岑铁路，但无人愿意接盘，最终于2017年被当地收回股权，画上民资入铁的句号；曾被称为“中国首条民营铁路”，由山西裕丰实业公司投资控股的山西嘉南铁路，2010年年底因刘志军事件沦为烂尾工程；辽宁春成集团2006年年底投资近8亿元，以最大股东身份参与建设的巴新铁路，原计划2010年8月完工，但至今仍未建成，春成集团也已经退出，最终或再次被国资接盘。

民资的失败案例和外资的止步不前，事实上都剑指铁路的痼疾。

一个尴尬的问题的，尽管已经政企分离，但铁路运输企业仍然没有足够的自主经营权，民资及外资进入则意味着相应丧失了对自己财产行使完整法人权利。同时，铁路的财务统一清算和路网集中调度也没有改变。所谓财务统一清算，就是所有的财务收入由统一清收，然后再由返还给下属各铁路局，在这种体制下，哪个铁路局是否赢利，很大程度上是由铁总说了算，目前仅有几条高铁属于独立结算；路网集中调度权则是指路网资源的配置完全掌握在铁总及下属部门手中，即使是民营铁路上运营的车辆，什么时候能走车、什么时候不能走车，也需要听从铁总或铁路局安排。

此外，目前的票价有铁总自行制定，这意味着不管是外资还是民资，票价定价权也不得不归铁总掌控。

投资大、回报周期长、没有话语权，成了铁路难以进入的根本原因之一。

“资本具有天然的逐利，如果对利润预期完全不能掌握，任何资本都不会盲然进入一个投资领域的。目前铁路行业正面临这种情况。”一位接近铁总的人士说。

不仅如此，法律保障也应该完善，不仅要能进入，也应该指导怎样退出。

在董焰看来，要想外资能够在中国铁路建设大潮中既提供设备和技术，又能提供资金参与整体项目建设，中国铁路的经营体制必须要改。

在原铁道部的计划中，拟将选择一批有一定规模的优良资产，进行重组改制，通过股权转让、上市公开发行股票或增资扩股募集资金，比如呼声最高的京沪高铁。尽管目前尚未有所动作，不过，这或将成为吸引民资、外资，从根本上改善铁路融资渠道的大变革。